miércoles, 11 de diciembre de 2013

¿Qué nos habla de un buen gobierno?

¿Qué nos habla de un buen gobierno?

Foto: Rodrigo_Soldon / www.everystockphoto.com
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De incluirse indicadores de buen gobierno o gobernanza -definida como “el ejercicio de autoridad de los gobiernos en nombre de los ciudadanos”- en la Agenda Post-2015, éstos debiesen capturar aspectos clave de las capacidades prácticas -más que normativas- del Estado. Debiesen además dar cuenta de los ámbitos específicos de los países en desarrollo donde estas capacidades están ausentes1.Estoy particularmente interesado en aquellos indicadores validados que reflejan mejoras en la gobernanza (no estoy proponiendo aquí medidas de gobernanza, solo indicadores en el sentido que indican (y no miden)).
Aquí van algunas ideas.
Primero, caminos de la muerte. Éstos son peculiarmente numerosos en los países en desarrollo e indicativos de brechas significativas en las capacidades del Estado. Al observar el mapa de la Organización Mundial de la Salud (OMS), se constata que el número de caminos de la muerte por cada 100.000 habitantes es por lo general tres veces mayor en los países en desarrollo (especialmente en África). Esta es una brecha mayor en la gobernanza. A los Estados se les concede la autoridad de salvaguardar la seguridad vial. Si ellos no lo hacen, nadie lo hará por ellos. Son los gobiernos los que deben hacerse cargo de esto, en todos los países. Dado que la seguridad vial tiene varias dimensiones, las razones detrás de estas brechas son difíciles de identificar. Sin desmedro de esto, todas estas dimensiones involucran al Estado. Es cosa de pensar en el rol fundamental que juegan los gobiernos en la construcciones de los caminos, en su regulación, en las normativas vehiculares y peatonales, entre tantas otras. O en su rol en la implementación de estas regulaciones: policía, juzgados, oficinas para la obtención de permisos de conducir y tantos más. Esta es un área donde el desarrollo requiere de importantes capacidades por parte del Estado. Más crecimiento implica un mayor uso de los caminos y una importancia cada vez mayor de la seguridad de los mismos. Sin lugar a dudas, un número menor de caminos de la muerte será indicativo de una mejor gobernanza (si su número disminuye, no puede más que atribuírsele a que los gobiernos están ejerciendo mejor su autoridad para responder a los intereses de la ciudadanía).
¿Qué tipo de indicado propondría?: Los países podrían tomar como linea base los datos de la OMS para, a partir de esto, proponer un set de objetivos orientado a reducir su número. El como lo logren dependerá de la manera como interpreten el problema. De acuerdo con esto, podría ser que algunos países optaran por mejorar la construcción de caminos; otros puede optar por cambiar las regulaciones del transporte público, otros podrían adoptar una estrategia totalmente diferente. No hay un modelo a seguir, más bien lo que debiese potenciarse es la búsqueda de soluciones relevantes para cada caso.

Caminos de la muerte por cada 100.000 habitantes (Fuente: OMS)

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Segundo, registros de nacimientos. Éstos son particularmente bajos en los países en desarrollo y una vez más, indicativos de déficit importantes en las capacidades de los Estados. El gráfico generado sobre la base de indicadores de desarrollo del Banco Mundial demuestra que existe una correlación positiva entre el PIB per cápita de un país y el porcentaje de nacimientos registrados. Cabe señalarse que el gráfico solo considera países en desarrollo y algunos países de ingreso medio (la relación es aun más estrecha al incluirse los países de la OCDE y otros países de enriquecimiento reciente). Este es un déficit mayor de gobernanza. A los Estados se les concede la autoridad para registrar nacimientos. De no hacerlo, o al menos de no concederle a otra parte la autoridad para hacerlo, los nacimientos simplemente quedarán sin registro.Y entonces cabe formularse ciertas preguntas básicas. ¿Cómo definirán los gobiernos sus presupuestos? ¿Cómo se le asegurará a los ciudadanos el acceso a servicios? ¿Cómo se le dará sentido a las agendas de derechos del niño? Estas son preguntas pertinentes para todos los países. Las razones de estos déficit de capacidades del gobierno son nuevamente, difíciles de identificar pero al igual que en el caso anterior, todas las dimensiones del problema involucran la acción del Estado. Los gobiernos juegan un rol fundamental en la determinación de las reglas administrativas para el registro, la facilitación de oficinas para realizar el trámite, la implementación de estas regulaciones, la determinación de los servicios a los que solo podrán acceder quienes estén registrados, etc. Por lo mismo, ésta es también un área en la que más desarrollo requiere de mayores capacidades por parte del Estado. Las agendas de desarrollo en áreas que van desde la educación a la salud e incluso hasta el tráfico humano, tienden a asumir que los niños están registrados. Si no sabemos dónde están esos niños, ¿qué sentido tienen estas agendas? Sin lugar a dudas, una mayor tasa de registro de nacimientos será indicadora de mayores capacidades de los gobiernos.
¿Qué tipo de indicadores propondría?: Partiendo de los datos disponibles (UNICEF, Banco Mundial y otras fuentes), los países podrían proponer un set de medidas para mejorar sus tasas de registro. Debiesen incluirse explicaciones sobre los nuevos procedimientos implementados y, con el objetivo de validar estos datos, rutinariamente recolectarse relatos sobre las mejoras. Las estrategias dependerán del análisis que cada país haga del problema. No hay un modelo único a seguir, más bien lo que debiese potenciarse es la búsqueda de soluciones relevantes para cada caso.

Registro de nacimientos según PIB per cápita año 2010 países seleccionados (Fuente: Banco Mundial)

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Tercero, el registro de la población general. Francis Fukuyama viene defendiendo hace algún tiempo la idea que los Estados necesitan tener una buena capacidad para el registro de su población (y de buenos censos) si es que acaso pretenden gobernar. Esta opinión es compartida por Andy Norton de ODI, así como por diversos especialistas y organizaciones globales. Desde mi punto de vista esto hace mucho sentido. Sin datos exactos sobre la población, ni mecanismos que permitan su recolección periódica y consistente, ¿Cómo podrían los gobiernos gobernar de manera efectiva en un mundo moderno? ¿Cómo podrían definir sus presupuestos, tener conocimiento sobre aspectos claves de la participación democrática o conocer los desafíos particulares que enfrentan? Pese a esto, los países en desarrollo tienden a tener mecanismos débiles para el registro de su población. Es más, mientras más frágil y pobre es un país, mayores son las deficiencias en este ámbito. El año 2011, Sulekha Patel demostró que los registros de defunciones son prácticamente inexistentes en gran parte del mundo y el registro civil en general, no practicado en muchos países. Éstos no se han desarrollado pese a la demanda por datos por parte de los ODM y otras iniciativas afines (ver gráficos).
Más que la construcción de capacidades permanentes en el seno del Estado, los ODM han promovido el uso de encuestas (en su gran mayoría externa) para evaluar el progreso hacia el cumplimiento de las metas. Pocas lecciones han podido extraerse respecto de como pasar de estas encuestas a la implementación de procesos más formales de registro civil. Éstos requerirían probablemente, que los Estados trabajen en conjunto con organizaciones religiosas (como en la mayoría de los países de Europa donde los registros civiles surgieron a partir de los registros de las iglesias). La experiencia en países como Singapur, Sudáfrica y otros demuestra que esto es posible. Sin duda alguna, una mayor cobertura de los sistemas de registro civil indicaría una mejor calidad del gobierno.
¿Qué tipo de indicadores propondría?: Los países podrían tomar como linea base los datos existentes para, a partir de esto, proponer un set de objetivos orientado a mejorar la cobertura de los sistema de registro. El como lo logren dependerá de la manera como interpreten el problema. Al igual que con los nacimientos, la evidencia de una mejoría debiese incluir una explicación acerca de los nuevos procesos implementados y la recolección de relatos acerca de éstos. No hay un modelo a seguir, más bien lo que debiese potenciarse es la búsqueda de soluciones relevantes para cada caso.

Calidad de las estadísticas sobre causas de defunción entregadas a la OMS año 2007 (en % de de la población mundial)

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Recolección de datos sobre mortalidad por fuente en 57 países de bajos ingresos años 1980-2004 (en número de países)

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Algunos comentarios a modo de cierre.
Primero, es probable que haya quienes sostengan que al menos dos de los indicadores aquí propuestos ponen el énfasis en la recolección de datos por parte de los gobiernos. Espero que esta opinión sea compartida. Es imperativo que se reconozcan las capacidades básicas que se requieren para gobernar. La recolección y análisis de datos encabezan esta lista. El trabajo de Morten Jerven muestra que los países en desarrollo típicamente carecen de estos sistemas. ¿Cómo puede ser que se haya avanzado en el cumplimiento de los ODM sin esta información? El que muchos países alcancen la fecha para el cumplimiento de los ODM sin haber fortalecido sus sistemas estadísticos nacionales es una falla fundamental del proceso. No podemos repetir esto.
Segundo, algunos mirarán mi propuesta y dirán “dada la mala calidad de los datos disponibles, ¿cómo podríamos tener indicadores como estos? Concuerdo con el diagnóstico respecto de los datos. La adopción de líneas base deja bastante que desear. Pero lo mismo ocurre con muchas de las líneas base (y medidas de progreso) adoptadas para definir y monitorear los avances en el cumplimiento de los ODM. ¿Estamos acaso obligándonos a creer que los datos que tenemos sobre mortalidad materno infantil son fidedignos para la mayoría de los países (o es solo la desilusión la que nos lleva a usarlos pese a estar en conocimiento de sus límites)? En lugar de usar los datos solo para evaluaciones y promoción de una agenda, la propuesta señalada considera a los datos una parte del producto. En consecuencia, si los datos son actualmente débiles, entonces las capacidades del Estado lo son también viéndose comprometida la calidad del gobierno. Si una agenda global puede llamar la atención sobre este punto y fortalecer esta área de las capacidades, veremos surgir mejores gobiernos.
Finalmente, puede que haya quienes digan “los indicadores pueden ser manipulados” o “hay mucha política detrás de estos indicadores” como si este fuera un argumento para no adoptarlos. Lo diré de la manera más clara posible: quien quiera incluir indicadores sobre gobernanza tiene que aceptar su complejidad y desorden. La gobernanza trata de la autoridad, del poder, la política y sus similares y es, por consiguiente, poco prolija. Los indicadores de gobernanza serán semejantes. El progreso en estos indicadores no será el resultado de arreglos técnicos simples y limpios. Y su monitoreo no será nunca fácil o indiscutido.
1 Esta columna fue publicada originalmente con el título de Ideas for post 2015 governance indicators: Focus on state capability (or governance) gaps en el Blog The Limits of Institutional Reform in DevelopmentTraducción a cargo de Humanum.