miércoles, 27 de noviembre de 2013

Finanzas ilícitas: un problema global | Agenda Post 2015


Foto: bajo licencia Creative Commons
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A menos de dos años de alcanzarse la fecha fijada para el cumplimiento de los Objetivos del Milenio (ODM), es hora de hacer un recuento de los logros obtenidos y, tan importante como esto, de los aspectos que han sido subestimados -entre ellos las finanzas-[1].
El debate sobre que debiese venir después de los ODM -la Agenda Post-2015- representa una oportunidad para centrarse en dos grandes temas financieros actualmente excluidos de los Objetivos. Primero, el que los impuestos constituyen la fuente central del financiamiento para el desarrollo; y segundo, el que los flujos financieros ilícitos atentan contra una recaudación efectiva y que requieren, por lo tanto, de acciones a nivel internacional. De no querer desaprovechar esta oportunidad, necesitamos un consenso -y pronto- respecto de que metas queremos definir en estas áreas interrelacionadas.
El Informe del Panel de Alto Nivel sobre la Agenda para el Desarrollo Post-2015 es un hito temprano e importante en este debate. Como tal, resulta significativo que el Informe incluya no solo una larga discusión sobre el tema tributario y los flujos ilícitos sino también que proponga una meta. Específicamente:
12e. “Reducir los flujos ilícitos y la evasión de impuestos, e incrementar la recuperación de activos robados en $X”
Aunque bienvenida, esta propuesta sufre de algunas debilidades. En primer lugar, desde un punto de vista conceptual, un dólar que circula en los flujos ilícitos no es equivalente a un dólar de evasión tributaria, ni un dólar de activos robados equiparable a cualquiera de los otros dos. USD100 dólares que circulan ilícitamente por concepto de evasión tributaria representan tal vez una pérdida de no más de USD30 dólares de ingresos fiscales, por lo que las cifras no son directamente comparables. Por otra parte, el impacto de cada dólar sobre el desarrollo (por ejemplo, sobre el gobierno o el gasto público) tampoco es equivalente. Del mismo modo, el valor que se obtiene de un incremento en la recuperación de activos robados va mucho más allá de los dólares recuperados. El beneficio real proviene de los efectos demostración y disuasión, en tanto éstos reducirán la ocurrencia de nuevos robos. A la luz de lo anterior, cuesta imaginar cual sería el valor que tendría que asumir “$X” para hacer de esta meta, una meta plausible.
La propuesta del Panel de Alto Nivel también sugiere que por medio de más trabajo técnico se podrá alcanzar un consenso amplio en torno a las estimaciones numéricas de cada uno de los componentes incluidos en este objetivo: flujos financieros ilícitos, evasión fiscal y recuperación de activos robados. Ahora bien, esto solo parece ser realista para el tercero. Más aun, incluso en este caso, probablemente no sería posible estimar el total de activos robados, en circunstancias que esto es fundamental para entregar cualquier dato con sentido sobre los dólares recuperados como porcentaje del total. Si el robo de activos se duplica y la recuperación solo aumenta en un 10% nominal, ¿podemos hablar realmente de éxito?
El tercer problema del Informe del Panel es que no incluye recomendaciones de políticas. Con esto, cualquier esperanza de establecer mecanismos de rendición de cuentas sobre actores individuales se desvanece. El énfasis que pone el Informe sobre la responsabilidad primaria de los países desarrollados parece perderse en algún punto entre la retórica y la formulación práctica del objetivo.
Para asegurarnos que la oportunidad representada por la propuesta del Panel de Alto Nivel no se pierda, se requiere un debate más amplio acerca de las alternativas posibles, así como de ciertos consensos en las discusiones intergubernamentales.
Sin ánimo de anticiparse a este proceso clave, es posible esbozar la estructura que el objetivo -o más bien el conjunto de objetivos- debiese asumir. Por sobre todo, se requerirá de dos componentes.
El primero refiere a la preservación del enfoque cuantitativo de la actual propuesta, pero incorporando sugerencias específicas en dos áreas. Por una parte, respecto de las estimaciones concretas que debiesen realizarse y, por otra, en relación a la reducción esperada para cada caso. La elección de las estimaciones puede ser un asunto especialmente complejo. No solo porque puede que no se alcance el consenso necesario para la utilización de algunas de las que ya han propuesto organizaciones individuales como el Global Financial Integrity. También porque las organizaciones multilaterales que podrían ser mandatadas para cumplir este rol, como por ejemplo el Banco Mundial, carecen de la experticia necesaria para hacerlo.
El segundo componente debe dar cuenta de la responsabilidad que recae sobre las políticas de todos los países pero, especialmente, sobre las de los países de altos ingresos, con roles importantes (o desproporcionados) en el comercio internacional y los flujos financieros. Esto implicará, probablemente, incluir medidas relativas a la transparencia de la propiedad corporativa y  de la de quienes participan en fondos de inversiones y fundaciones; a la transparencia fiscal de los balances corporativos, y al intercambio automático de información tributaria con todos los países, especialmente los de bajos ingresos[2].
La distinción entre políticas y medidas cuantitativas puede ser malinterpretada en tanto idealmente, las políticas debiesen incluir elementos cuantificables. Hay dos ejemplos que se prestan bien para el tipo de objetivo que aquí se propone:
  • Propiedad efectiva: la proporción de empresas (y arreglos legales incluyendo fondos de inversión y fundaciones) sobre las que se tiene información respecto de su propiedad efectiva (o la identidad de los participantes incluyendo los constituyentes y los miembros). Esto podría calcularse como la proporción del total de estructuras y/o de la actividad económica o los activos controlados. Un objetivo de, por ejemplo, el 100% a nivel global, requeriría de información sobre el desempeño de jurisdicciones individuales y, por consiguiente, de definiciones claras de responsabilidad.
  • Intercambio de información tributaria: la parte del comercio internacional (y/o de los flujos financieros registrados) entre jurisdicciones que se lleva a cabo con intercambio automático de información tributaria. Una meta, nuevamente del 100% a nivel global, requeriría de información sobre el desempeño de jurisdicciones individuales y, una vez más, de claras definiciones de responsabilidad.
Algunos eventos recientes han constituido una buena oportunidad para empezar las discusiones -por ejemplo, la Conferencia en Dar es Salaam de Financial Transparency Coalition-Coalición por la Transparencia Fiscal- y la Conferencia ASAP -Académicos contra la Pobreza- en Londres donde mi colega Alice Lépissier motivó una lluvia de ideas sobre el tema. A continuación presento una de sus diapositivas con un útil desglose de algunas propuestas:
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Persisten preguntas difíciles con las que lidiar y poco tiempo para hacerlo; pero no podemos eludir la responsabilidad  de motivar acciones potentes en los temas de finanzas ilícitas y tributación en el marco Post-2015.

[1]Este artículo fue publicado originalmente con el título de Financing progress independently: taxation and illicit flows en el Blog de Development Progress. Traducción a cargo de Humanum.
[2]Más detalles sobre estos dos componentes pueden encontrarse en la “Fermanagh Declaration” -Declaración Fermanagh- esbozada por Owen Barder y por mi mismo como insumo para la Cumbre G-8 de este año; y en la nueva Open Government Guide -Guía para el Gobierno Abierto-, lanzada durante el Open Government Partnership Summit -Conferencia de la Alianza por un Gobierno Abierto- en Londres durante ese mes, donde se incluye un capítulo sobreimpuestos y flujos financieros ilícitos con un amplio set de compromisos políticos ilustrativos.